TEMA: MILJÖMÅLSannolikt fungerar inte dagens miljöstöd tillräckligt bra. Vilka styrmedel bör användas för olika slags miljöproblem? Vilka värden ska ligga till grund för stöden?

Miljöstödet till jordbruket bör revideras och förstärkas för att nå samhällsekonomisk effektivitet och rättvisa enligt PPP/PCP. Samhällsekonomisk effektivitet innebär att samhällets resurser används så att de gör störst nytta, även miljönytta. PPP (Polluter Pay´s Principle), som är antagen av Sveriges riksdag och EU, innebär att förorenaren ska stå för kostnader för minskning av dem. För positiva miljöeffekter finns PCP (Producer Compensation Principle), vilket exempelvis innebär att jordbrukets produktion av biologisk mångfald ska ersättas.

Idag går mycket av miljöstödet till ekologisk odling – i strid med PPP. Ekologisk odling innebär två fördelar. Dels kan det ge bättre livsmedel, dels kan det minska växtnärings- eller biocidläckage. Men varför ska skattebetalarna medfinansiera enskilda personers livsmedelskonsumtion. Stödet för minskat läckage innebär ett stöd för att minska negativ miljöpåverkan (mot PPP). Detta utan att producera några positiva miljöeffekter till skillnad mot bonden som hävdar naturbetesmarker och ”producerar” biologisk mångfald.

Stöd för att minska kväveläckage är också i strid mot PPP. Men man kan ifrågasätta om jordbruket ersätts för sin produktion av kollektiva nyttigheter för att nå samhällsekonomisk effektivitet och miljömålen.

Privata eller kollektiva?

I nationalekonomisk teori skiljer man mellan två typer av nyttigheter. Spannmål och kött liksom mark och taggtråd är privata nyttigheter. Ägandet är väldefinierat och kan hanteras via marknadens prismekanismer. Artrikedom och landskapsbild är kollektiva nyttigheter. Jordbruket torde vara samhällets största producent av kollektiva nyttigheter. Problemet är att marknaden inte garanterar effektiv produktion av kollektiva nyttigheter, vilket landskapsutvecklingen under de senaste decennierna illustrerat tydligt.

Förekomsten av s.k. kollektiva nyttigheter är jordbrukslandskapets viktigaste problem. De kännetecknas av två egenskaper: icke-utestängbarhet och icke-rivalitet.

Icke-utestängbarhet innebär att ingen kan stängas ute från att dra nytta av varan, oavsett om de har rätt till den eller ej, och oavsett om de har bidragit till den eller ej. Det beror på egenskaper hos själva varan eller på lagstiftningen o.dyl. (jämför allemansrätten). Många värderar att fagra ekhagar och enbackar bevaras, men även om de bidrog med några tusen kronor skulle det knappt märkbart höja tillgången till dessa biologiskt rika betesmarker. Stor kostnad till liten nytta: det är irrationellt för den enskilde att betala för betesmarkernas hävd. Detta gäller alla, även bönderna, så man avstår från att betala och hoppas ändå att få nytta av det landskap som andra finansierar. Icke-utestängbarhet leder till snålskjutsproblemet. Icke-utestängbarhet skapar därför sub-optimal produktion, d.v.s mindre kollektiva nyttigheter än vad som motiveras med hänsyn till våra värderingar.

Icke-rivalitet i konsumtion innebär att någons nyttjande av dem inte minskar andras möjligheter att dra nytta av samma vara. Om någon dricker ett visst glas mjölk förhindrar det andra från att dricka samma glas mjölk. Min mjölkkonsumtion rivaliserar med din. Om någons välfärd ökar om en grodart inte dör ut så försämras inte andras möjligheter att glädjas åt samma sak. Marknaden fångar upp värdet av rivalitetsvaror då konsumenterna betalar för dem. Detta uttrycks i priset som skapar incitament att producera varan. För icke-rivalitetsvaror kan dock marknaden kraftigt underskatta det samhällsekonomiska värdet. Endast värderingen hos den som köper en betesmark återspeglas i priset, även om många andra människor värderar samma hage och dess kvalitéer. Var och en kanske inte värderar just denna hage särskilt mycket, men summan av dessas uppskattning ger den ett högt samhällsekonomiskt värde. Marknaden underskattar således icke-rivalitetsvarornas värden vilket ger sub-optimal produktion av positiva nyttigheter.

Priset på landskapet

Med hjälp av miljöekonomisk teori och empiriska undersökningar har det visats att marknaden är ineffektiv för denna typ av nyttigheter. Invånarna värderar pärlemofjärilar och stenmurar lika väl som CD-skivor eller flygresor, men marknaden kan inte producera tillräckligt enligt samhällets efterfrågan. Kollektiva nyttigheter finansieras bäst kollektivt. Det föreligger en faktisk betalningsvilja som motiverar stora stöd till jordbrukets produktion av biologisk mångfald, kulturmiljöer och andra landskapskvalitéer. Utan jordbruk försvinner dessa nyttigheter. Utifrån samhällsekonomisk utgångspunkt är detta på sikt det enda hållbara stödet till jordbruket.

Effektivare och rättvisare vore att låta marknaden hantera matproduktionen, både ekologisk och traditionell, liksom att föroreningsskatter eller andra regleringar används för att begränsa de skadliga utsläppen. Samtidigt skulle begränsade budgetmedel frigöras för att skapa kollektiva nyttigheter. Utan betalning med offentliga medel skulle jordbrukslandskapen och deras biologiska, kulturhistoriska och sociala kvalitéer försvinna, trots att det finns en hög efterfrågan på dessa ”miljövaror”.

Enligt samhällsekonomisk teori och PCP motiverar invånarnas efterfrågan högre miljöstöd för många marker. Ju högre kollektiva värden, desto större borde miljöstödet vara. Endast då används resurserna långsiktigt effektivt. Brukarna får positiva ekonomiska incitament – morötter – att hävda landskapet så att det blir allt rikare. Miljöstöden måste signalera och finansiera det marknaden kan sköta för mjölk, kött och andra privata nyttigheter.

Men teorin fungerar inte alltid i praktiken. Jordbrukslandskapet är heterogent och det finns olika värden. Ett stödsystem som ger ersättning för alla slags landskapselement och marker i förhållande till deras avkastning av kollektiva nyttigheter skulle kanske bli för krångligt och dyrt att administrera. Man måste väga precision och effektivitet mot enkelhet och hanterbarhet. En uppsättning indikatorer har därför utvecklats och testats. Tillsammans speglar de förekomsten av kollektiva nyttigheter. Meningen är att högre indikatorvärde ska ge högre miljöstöd. Miljöstödsindikatorerna mäts för varje hagmark, stenmur osv. så att stödet baseras på värdena.

Indikatorer på värden

Sju indikatorer har utvecklats, för åkermark, ängs- och betesmark, punktelement, linjeelement, skogs-bryn, biorika träd respektive kulturminnesmärken. Kvaliteten mäts utifrån flygbilder och fältinventering. Indikatorerna kan mätas relativt billigt med god precision. Systemet möjliggör att högre belopp kan betalas för de värdefullaste markerna, samtidigt som godtycke och orättvisa mellan brukare minimeras.

Miljöstöden löser inte alla jordbrukets miljöfrågor. Olika styrmedel behöver komplettera varandra. Morötter för positiva bidrag bör kombineras med restriktionernas piska mot skadliga effekter. I båda fallen kan information och utbildning göra mycket gott.